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土地一级开发相关政策解读和规范实施路径

2017年10月20日 14:20 来源:PPP知乎打印

   作者:刘芳,云南云岭工程造价咨询有限公司副总经理,国务院PPP专家库专家,项目管理硕士,注册会计师、注册咨询工程师、注册资产评估师、注册税务师。

  2017年5月3日,国务院、发改委、央行、银监会、证监会、司法部等六部委联合发布了《进一步规范地方府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),规范地方政府举债融资行为。6月2日,国务院又发布了《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),针对一些地域存在违法违规扩大政府乐博国际服务范围、逾越管理权限延长乐博国际服务期限等问题对政府乐博国际服务进行了规范,出台了严禁地方政府违法违规举债融资一系列规定。目前,各级政府、相关部门都在根据文件要求,积极组织全面摸底排查当地域政府乐博国际服务事项,对存在违反上述文件规定的,限期依法依规整改到位,并将排查和整改结果于2017年10月底前报送国务院。在此期间,笔者接触到一些部门和拟开展的PPP项目都提到了土地一级开发今后能不能做成PPP项目,土地一、二级开发能不能继续联合开发等问题,为此,结合相关政策梳理和解读,谈一谈土地一级开发今后如何规范运作的问题,供各人参考。

  1土地一级开发概念辨析

  经查阅文件发现,“土地一级开发”这个概念多出现在一些地方性法规、措施中,如《北黑市国土资源局、市发展和改革委员会、市规划委员会、市建设委员会关于印发<北黑市土地储蓄和一级开发暂行措施的通知>》(黑国土市〔2005〕540号)、吉林通化市人民政府《通化市政府储蓄土地一级开发整理暂行措施》(通化市人民政府令〔2006〕3号)、《包头市人民政府办公厅关于印发包头市土地一级开发暂行措施的通知》(包府办〔2010〕100号)、昆明市人民政府《关于印发昆明市社会资金加入土地一级开发整理项目的措施(修订)的通知》(昆政发〔2016〕72号)等。国家层面出台文件,如国土资源部 国务院 中国人民银行《关于印发<土地储蓄管理措施>的通知》(国土资发〔2007〕 277 号)、国务院《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号文)等,用的是“土地储蓄”或“储蓄土地前期开发”等概念,“土地一级开发”与“土地储蓄”或“储蓄土地前期开发”是否内容相同或相近,我们对照地方法规和国家层面法规,选取主要内容进行对比:

《北黑市土地储蓄和一级开发暂行措施的通知》本措施所称土地储蓄和一级开发,是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储蓄国有建设用地,并组织实施拆迁和市政基础设施建设,到达特地供应条件的行为。市国土资源局负责本市土地储蓄开发管理工作,并委托土地储蓄机构组织实施。

  《通化市政府储蓄土地一级开发整理暂行措施》本措施所称政府储蓄土地一级开发整理,是指在政府依法通过收购、收回、征收等方式储蓄的国有土地,进行组织实施拆迁、平整和市政基础设施建设,到达土地供应条件的行为。市国土资源局作为行政主管部门负责本市储蓄土地开发管理工作,并委托市土地收购储蓄管理中心组织实施。

  《包头市土地一级开发暂行措施》本措施所称土地一级开发,是指政府依据国民经济和社会发展计划、都市总体规划和土地利用总体规划,对都市国有土地或者农村集体土地统一组织实施征地、拆迁、安置、赔偿以及适当的市政配套设施建设,使该区域范围内土地具备规定的土地供应条件的行为。市土地收购储蓄管理委员会为土地一级开发工作的决策机构,负责制定土地一级开发政策,审定土地一级开发计划、项目实施方案,研究解决土地一级开发工作中其他重大事项。

  《关于印发昆明市社会资金加入土地一级开发整理项目的措施(修订)的通知》本措施所称加入土地一级开发整理,是指在市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理过程中,社会资金加入一定区域内土地的征地、拆迁、安置,实施门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设工作,使该区域内土地具备供应条件的行为。市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理工作。

  国土资源部 国务院 中国人民银行《关于印发<土地储蓄管理措施>的通知》本措施所称土地储蓄,是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储蓄工作的具体实施,由土地储蓄机构负担。

  从上表各个法规、措施列示的界说和组织实施机构分析,笔者认为,都是为了规范土地具备供应条件前的相关行为,包罗土地的征地、拆迁、安置,实施门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设工作,由国土部门委托土地储蓄机构承接具体组织工作。上述地方法规提到的“土地一级开发”与国家层面出台措施提到的“土地储蓄”或“储蓄土地前期开发”等规范的内容基本一致。

  鉴于实务操作中,各人习惯使用“土地一级开发”这个概念,我们在后续描述中继续沿用这个概念,文中所述土地一级开发是政府为提高土地综合利用水平,调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,促进区域的可连续发展,根据土地利用总体规划、城乡总体规划、年度土地开发计划和土地市场供需状况等,对依法收回的国有土地、已管理农用地转用、土地征收批准手续的土地等,统一进行征地、拆迁、安置、基础设施建设等,到达土地供应条件的行为。

  2国家层面与土地一级开发相关的政策文件

  (一)国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号);

  (二)国务院 国土资源部《土地储蓄资金财政管理暂行措施》(财综〔2007〕17号);

  (三)国土资源部、国务院、中国人民银行联合下发《土地储蓄管理措施》(国土资发〔2007〕277号);

  (四)国务院《土地储蓄资金会计核算措施(试行)》(财会〔2008〕10号);

  (五)国土资源部 国务院 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储蓄与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号);

  (六)国务院、国土资源部、中国人民银行、银监会《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号);

  (七)《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号);

  (八)国务院 国土资源部《关于印发<地方政府土地储蓄专项债券管理措施(试行)>的通知》(财预〔2017〕62号);

  (九)国务院《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)等。

  3解读国家层面与土地一级开发相关政策文件

  (一)关于土地一级开发的工作内容

  解读政策文件,土地一级开发工作包罗:

  1.体例年度土地储蓄计划,报同级人民政府批准,并上级国土资源管理部门存案乐博国际;

  2.体例项目实施方案,经同级人民政府批准后,作为管理相关审批手续的依据;

  3.管理土地一级开发手续(如项目规划条件、项目立项审核、征地批复、拆迁许可证等);

  4.土地一级开发资金筹措和管理;

  5.土地征收与赔偿和房屋拆迁与安置;

  6.土地一级开发基础设施建设,包罗与储蓄宗地相关的门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等;

  7.土地一级开发验收评估;

  8.土地一级开发成本核算;

  9.土地的储存与看护等。

  其中1、2两项工作由国土资源管理部门实施。

  (二)关于土地一级开发机构的定位

  《土地储蓄管理措施》(国土资发〔2007〕277号)规定:土地储蓄机构应为市、县人民政府批准建立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一负担本行政辖区内土地储蓄工作的事业单元。

  《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定:鉴于土地储蓄机构负担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障,不能或不宜由市场配置资源,因此,根据事业单元分类改革的原则,各地域应当将土地储蓄机构统一划为公益一类事业单元。

  根据上述文件规定,土地储蓄机构系市、县人民政府批准建立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一负担本行政辖区内土地储蓄工作的事业单元,为公益一类事业单元,不得从事经营活动,国务院门根据其正常业务需要提供相应经费保障。

  注:国务院办公厅《关于印发分类推进事业单元改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)公益一类事业单元,即负担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的事业单元。这类单元不得从事经营活动,其宗旨、业务范围和服务规范由国家确定。对公益一类事业单元,财政根据正常业务需要提供相应经费保障。

  (三)关于土地一级开发实施主体简直定

  《土地储蓄管理措施》(国土资发〔2007〕277号)规定:……土地储蓄工作的具体实施,由土地储蓄机构负担。建立土地储蓄机构名录。市、县国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入名录并定期更新。

  《关于加强土地储蓄与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)规定:国土资源主管部门统一归口管理土地储蓄工作。

  《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定:……每个县级以上(含县级)法定行政区划原则上只能设置一个土地储蓄机构,统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。对于重复设置的土地储蓄机构,应当在压缩归并的基础上,按规定重新纳入土地储蓄名录管理。……上述工作由地方各级国土资源主管部门商同级国务院门、人民银行分支机构、银监部门等机构提出具体意见,经同级人民政府批准后实施,并于2016年12月31日前完成。

  土地储蓄工作只能由纳入名录管理的土地储蓄机构负担,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储蓄工作。土地储蓄机构不得在土地储蓄职能之外,负担与土地储蓄职能无关的事务,包罗都市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务,已经负担的上述事务应当根据本通知第一条规定限期剥离和划转。

  《关于印发<地方政府土地储蓄专项债券管理措施(试行)>的通知》(财预〔2017〕62号)规定:土地储蓄由纳入国土资源部名录管理的土地储蓄机构负责实施。

  根据上述文件规定,一是,土地储蓄的实施主体应是土地储蓄机构,需纳入土地储蓄机构名录,各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储蓄工作;二是,土地储蓄机构不得在土地储蓄职能之外,负担与土地储蓄职能无关的事务,包罗都市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务,已经负担的上述事务应当在2016年12月31日前剥离和划转;三是,县级以上法定行政区划已经设置一个土地储蓄机构,原则上不宜再设置其他土地储蓄机构,如果县级以上法定行政区划需要设置两个以上土地储蓄机构时,则该等土地储蓄机构在纳入土地储蓄名录管理的情况下,可以继续行使土地储蓄职能。(4)在没有法律法规规章作为依据的前提下,土地储蓄机构不能授权包罗其子公司在内的其他主体实施土地储蓄职能。

  (四)土地储蓄工作如何开展

  《土地储蓄管理措施》(国土资发〔2007〕277号)规定了土地储蓄三个方面内容,土地储蓄机构可接纳差异方式开展工作:

  1.土地征收、收购、收回涉及的安置赔偿服务

  《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定:地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置赔偿服务。

  《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)规定:政府乐博国际服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额部署。

  严格根据规定范围实施政府乐博国际服务。政府乐博国际服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合接纳市场化方式提供、社会力量能够负担的服务事项,重点是有预算部署的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府乐博国际服务指导性目录,增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报国务院门审核存案乐博国际后调整实施。

   严格规范政府乐博国际服务预算管理。政府乐博国际服务要坚持先有预算、后乐博国际服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府乐博国际服务作为增加预算单元财政支出的依据。地方各级国务院门应当充实考虑实际财力水平,妥善做好政府乐博国际服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接,足额部署资金,保障服务承接主体合法权益。年度预算未部署资金的,不得实施政府乐博国际服务。

  根据上述文件规定,土地征收、收购、收回涉及的安置赔偿服务可以接纳政府乐博国际服务的方式,但应注意:

  (1)土地征收、收购、收回涉及的安置赔偿服务应被列入政府乐博国际服务指导性目录中,对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项,应当报国务院门审核存案乐博国际后调整实施。

  (2)政府购买该项服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额部署,先有预算、后乐博国际服务,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,不得把政府乐博国际服务作为增加预算单元财政支出的依据,年度预算未部署资金的,不得实施政府乐博国际服务。

  2.储蓄土地的前期开发

  《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定:土地储蓄机构应当积极探索通过政府采购实施储蓄土地的前期开发,包罗与储蓄宗地相关的门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

  《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号文)规定:……严禁将……储蓄土地前期开发……等建设工程作为政府乐博国际服务项目。……政府建设工程项目确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

  根据上述文件规定,储蓄土地的前期开发归属于建设工程项目,如确需使用财政资金,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

  3.土地的储存与看护

  《土地储蓄管理措施》(国土资发〔2007〕277号)规定:“土地储蓄机构应对纳入储蓄的土地接纳须要的措施予以掩护管理,防止侵害储蓄土地权利行为的发生”。

  《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)规定:土地的储存属于政府职责范围、适合接纳市场化方式提供、社会力量能够负担的服务事项。

  根据上述文件规定,土地的储存与看护可以列入政府乐博国际服务指导性目录,报国务院门审核存案乐博国际后调整实施。如果不能列入政府乐博国际服务指导性目录,则可以根据《政府采购法》之规定,通过政府采购服务的方式采购。

  (五)关于土地储蓄基金筹措和使用

  1.土地储蓄资金的筹措

  《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定:土地储蓄机构新增土地储蓄项目所需资金,应当严格根据规定纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹部署,不足部门在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起,各地不得再向银行业金融机构举借土地储蓄贷款。地方政府应在核定的债务限额内,根据当地域土地储蓄相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素,合理部署年度用于土地储蓄的债券发行规模和期限。

  《关于印发<地方政府土地储蓄专项债券管理措施(试行)>的通知》(财预〔2017〕62号)规定:地方政府为土地储蓄举借债务接纳发行土地储蓄专项债券方式。地方各级政府不得以土地储蓄名义为非土地储蓄机构举借政府债务,不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储蓄债务,不得以储蓄土地为任何单元和个人的债务以任何方式提供担保。

  根据上述文件规定,自2016年1月1日起,土地储蓄机构不得再向银行业金融机构举借土地储蓄贷款。土地储蓄资金的筹措方式包罗:一是,纳入政府性基金预算,从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹部署;二是,对于政府性基金预算不足部门,在国家核定的债务限额内通过省级政府发行土地储蓄专项债券方式解决。

  2.土地储蓄资金的使用

  《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)规定:土地储蓄资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储蓄土地供应前的前期开发等土地储蓄开支,不得用于土地储蓄机构日常经费开支。土地储蓄机构所需的日常经费,应当与土地储蓄资金实行分账核算,不得相互混用。各地不得借土地储蓄前期开发,搭车进行与储蓄宗地无关的上述相关基础设施建设。

  (六)土地一级开发成本及收益回报模式

  1.土地一级开发成本根据《关于印发<土地储蓄资金财政管理暂行措施>的通知》(财综〔2007〕17号)第九条、第十条和《关于规范土地储蓄和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)六、规范土地储蓄资金使用管理中土地储蓄资金的使用范围规定,可归集为:

  (1)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁赔偿费用。包罗土地赔偿费和安置补助费、地上附着物和青苗赔偿费、拆迁赔偿费,以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。

  (2)征收、收购、优先购买或收回土地后进行须要的前期土地开发费用。仅限于与储蓄宗地相关的门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储蓄前期开发,搭车进行与储蓄宗地无关的上述相关基础设施建设。

  (3)需要归还的土地储蓄存量贷款利息支出。

  (4)经同级国务院门批准的与土地储蓄有关的其他支出。包罗土地储蓄工作中发生的地籍观察、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。

  结合部门地方法规和成本核算实务,土地一级开发成本可归集为:

  (1)土地报批等各项税费,包罗上缴国家、省、市有关部门的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、征地管理费、被征地农民社会保障基金、土地报批等相关税费。

  (2)征地赔偿费,包罗土地赔偿费、安置补助费、地上附着物及青苗赔偿费,以及按征地面积一定比率计算的生产生活预留安置用地的货币赔偿费等费用。

  (3)拆迁安置赔偿费,包罗房屋拆迁赔偿费、地上地下管线迁改费、被拆迁居民的回迁安置或货币赔偿费、搬迁费、过渡费、搬迁奖励费等费用。

  (4)土地一级开发整理项目前期费用,包罗规划体例、工程招标、工程监理、土地房屋测绘评估、图件资料的测绘等费用。

  (5)土地前期开发整理费用,包罗实施收储范围内片区门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和都市基础设施建设的费用。

  (6)财政支出,包罗土地储蓄机构或国有投资公司向金融机构融资所支付的利息、社会投资人加入土地一级开发整理投入的资金利息、融资顾问费、金融机构组团费、资产管理费等费用。

  (7)储蓄土地临时看护管理及临时利用费,包罗打围墙、树栅栏、树标识等费用,开展专人看守和日常巡查费用;对地上建筑物进行须要的维修改造费用,通过出租、临时使用等方式加以利用而建设临时性建筑和设施等费用。

  (8)其他费用,包罗土地储蓄管理费、征地工作经费、拆迁工作经费、受委托实施土地储蓄单元的管理费、土地储蓄支出核算费用,审计费、国有投资公司组织社会资金加入土地一级开发整理的投资回报,以及经市政府审批认定列入直接支出的其他费用。

   2.土地一级开发项目投资回报

  国家层面法规中,没有规定土地一级开发项目投资回报的条款,但是在一些地方性法规中有约定,如某地方土地一级开发文件明确:

  (1)社会投资人加入土地一级开发整理项目投入的资金,其资金成本参照银行同期贷款基准利率据实计入成本,但不计入投资回报的计算基数。

  (2)社会投资人加入土地整理、征地、拆迁、安置、基础设施配套工程建设,其投入资金依照下述公式协商确定项目投资回报率。

  项目投资回报率 = 8% ×( 1 +征地拆迁安置资金量/(征地拆迁安置资金量+建设工程资金量))

  具体根据金融形势、社会资金成本水平及具体付款期限与社会投资人商谈,并按管理权限上报市政府决定。

  笔者认为,在财预〔2017〕62号文和财预〔2017〕87号文出台后,随着土地一级开发工作规范实施,这些地方文件约定的固定收益回报应予以取消。

  4土地一级开发今后规范实施路径选择

  (一)单独将土地一级开发做成PPP项目不行行

  经过前面政策解读可以明确,单独将土地一级开发做成PPP项目不行行,主要原因:一是,土地一级开发完成征地、拆迁、基础设施建设等工作,到达了土地供应条件,通过土地储蓄机构收储后进行有偿出让或转让。土地一级开发没有运营环节,不符合PPP模式的特征。二是,土地储蓄机构是土地一级开发工作的唯一实施主体,《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》(财金〔2016〕91号)第五点明确:“PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体加入土地收储和前期开发等工作……。”

  (二)土地一级开发相关内容全部接纳政府乐博国际服务模式也不行行

  土地一级开发相关内容全部接纳政府乐博国际服务模式也不行行,主要原因是:一是,根据《关于坚决制止地方以政府乐博国际服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号文)规定:严禁将……储蓄土地前期开发……等建设工程作为政府乐博国际服务项目。二是,根据前面的政策解读,土地一级开发的三项主要工作需要拆分,即土地征收、收购、收回涉及的安置赔偿服务和土地的储存与看护服务可接纳政府乐博国际服务模式完成,而储蓄土地的前期开发,包罗与储蓄宗地相关的门路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设归属于建设工程项目,应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范招标。

  (三)将土地一级开发纳入土地捆绑项目开发模式不行行

  目前,土地捆绑项目开发模式在部门国家层面的法律法规中有所体现,如国务院《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、国家发改委《关于加强都市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础〔2015〕49号)、国务院和交通运输部《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号)、《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于都市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格〔2015〕2754号)等。

  其中,以国务院《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)为例,文件明确“一、土地综合开发的基本原则(一)支持铁路建设与新型城镇化相结合。……坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则,对铁路站场及毗邻地域特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地,一体设计、统一联建方式开发利用土地,促进铁路站场及相关设施用地结构协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充实利用、铁路运输功能和都市综合服务功能大幅提高,形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制,促进铁路和城镇化可连续发展。(二)政府引导与市场自主开发相结合。……地方政府要在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,统筹铁路站场及毗邻地域相关规划,合理确定土地综合开发的界限和规模,通过综合开发用地供应与铁路建设联动等措施,引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发,有力有序推进铁路建设”。从文件解读,土地一级开发内容应该包罗在土地综合开发范围,允许市场主体加入土地综合开发,但是强调地方政府要体例土地利用总体规划和都市总体规划,做好用地控制和预留。城乡规划部门同步组织开展修建性详细规划体例或都市设计工作,深化建筑空间组织、门路交通规划、开发强度、建设时序等工作,市场主体要通过市场方式取得土地综合开发权。

  笔者认为,上述政策文件的出台目的是为了支持相关建设领域积极引入市场主体,将政府引导与市场自主开发相结合、盘活存量用地与综合开发用地相结合。发布时间在财预〔2017〕50号、财预〔2017〕62号和财预〔2017〕87号文件之前,严格根据三个文件要求执行,则土地一级开发将不能再纳入土地综合开发范围。

  (四)园区开发、特色小镇等特定领域土地一级开发工作的考虑

  园区开发、特色小镇等特定领域,土地一级开发工作与项目前期规划、项目建设以及后期产业导入、产业服务等环节之间存在内在联系,关联度很高,针对上述三个文件对土地一级开发工作的规范要求,笔者认为,加入园区开发、特色小镇等特定领域项目的市场主体(以下简称“市场主体”)既要遵循此类项目投融资、建设、运营环节紧密联系、相互运作的规律,又要确保加入程序规范合法,则在项目前期规划环节,与项目拟选址地的地方政府及国有资源管理部门提前沟通、主动申请,将项目整体筹谋与项目选址地的土地利用总体规划、土地利用年度计划、储蓄土地前期开发规模、储蓄土地供应规模、年度土地储蓄计划等一并进行对接和综合筹划。在项目立项报批环节,及早向项目选址地国土资源管理部门主动汇报项目涉及用地有关情况,落实建设项目用地预审意见,开展用地报批的准备工作。在土地一级开发过程中,市场主体应主动、积极加入土地储蓄机构开展的各阶段采购、招标工作,争取作为合格的供应商加入项目地土地一级开发工作。开发完成后,充实利用目前的项目建设用地竞争出让环节与社会资本方采购环节可以合并实施的政策空间,获得园区开发、特色小镇等特定领域项目的土地二级开发权、项目投融资、建设、运营权,这样,分期实施,分步运作,确保项目符合现行法律法规的要求,实现项目整体收益最大化。

  注:项目建设用地竞争出让环节与社会资本方采购环节可以合并实施的政策:

  国务院《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》(财金〔2016〕91号)率先提出了:“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,在市、县国土资源主管部门体例供地方案、签订宗地出让(出租)合同、开展用地供后监管的前提下,可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”

  国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资〔2016〕2231号)中指出“各地要积极缔造条件,接纳多种方式保障PPP项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂,鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”。

  国土资源部在同月28日发布的《产业用地政策实施工作指引》(国土资厅发〔2016〕38号)中也同样明确“接纳政府和社会资本合作方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施”。